近年来，随着城市的发展和人民生活水平的提高，各地普遍面临餐饮行业体量持续壮大、群众对餐饮食品安全的要求日益提高的新形势，给基层餐饮食品安全治理带来巨大挑战。为有效应对餐饮行业治理新形势，切实保障人民群众饮食安全，海宁以食品安全监管体制改革为契机，以机构改革之“合”破解社会治理之“痛”，在以“第三方”专业服务升级食品安全体系领域作出有益探索，并取得积极成效。
一、当前各地餐饮服务食品安全治理面临的普遍难题
近年来，餐饮行业发展迅猛，以海宁为例，餐饮经营单位从2014年底的3500家猛增到2018年底的6500家，85%以上为小餐饮。餐饮业总体呈现“低小散、脏乱差”的现象，一直以来是民生监管领域的痛点难点，也屡屡成为文明城市创建、卫生城市测评等创建的“老大难”和影响群众品质生活的“绊脚石”。
一是餐饮单位“有想法缺办法”。餐饮行业是吸纳就业的重要渠道，行业从业人员很大一部分来自下岗职工和社会低收入群体，受到经济基础和文化素养的双重限制，食品安全工作“想做好，做不来”。特别是在小餐饮行业实施先发证后检查的准入模式后，餐饮单位在前期装修设计与设备配置时缺乏专业能力，后期监管部门现场查结果往往与食品安全管理要求差距甚远，导致已处于经营状态的餐饮单位被要求进行硬件设施的整改，增加了餐饮单位改造成本。
二是监管部门“有机制缺精力”。近年来，基层食品安全监管部门经历机构合并、“四个平台”下沉等改革，需要执法人员具备多方面的专业素质和参与属地政府中心工作的担当作为，在餐饮食品安全监管领域的专业性和监管精力不足的问题日益凸显。与此同时，小餐饮单位普遍基础较差，处罚难以责众，影响执法权威性。据统计，我省2018年小餐饮市场主体更新率超过三成。
三是属地政府“有人员缺专业”。目前多地配备食品安全协管员作为餐饮监管的辅助，但是由于协管员岗位工资标准不高、没有上升途径、没有绩效影响等因素，往往留不住优秀的人才。同时，协管员承担的杂事较多，专业性和学习力不足，往往发生对现场检查标准“一知半解、胡乱指导”等情况，让餐饮单位“无所适从”，大多实际只能承担发放宣传资料、整理台账、跟随检查等基础性工作。
二、海宁市餐饮服务食品安全治理共建共治共享的先行实践
2017年以来，海宁以打造“共建共治共享的社会治理格局”为引领，紧跟基层社会治理体制改革思路，创新培育引入餐饮食品安全第三方评估督导力量，将其作为政府治理的有效补充，全面打通餐饮食品安全“社会共治”渠道，实现了新形势下餐饮食品安全治理的提质增效。相关工作获得时任省食药局主要领导、嘉兴市政府分管领导等批示肯定，相关经验已获嘉兴其他部分县市区和多个周边地区的推广运用。孵化培育的餐饮服务食品安全“第三方”评估督导企业也实现了走出去。
一是引入“专业化”机构。海宁以政府购买服务的模式，委托嘉兴智肯餐饮管理有限公司组建“第三方”评估督导队伍，“第三方”人员平均每月一次对城区餐饮服务单位进行食品安全日常管理情况评估，同时对餐饮服务单位食品安全管理水平提升需求进行指导。第三方机构负责根据现场评估数据建立海宁市餐饮服务单位数据分析模型，为各家被评估督导餐饮服务单位生成“DIY”服务指南，提升服务针对性、有效性。2018年“第三方”人员共评估督导餐饮服务单位24000余家次，经过督导提升成效明显的餐饮单位653家。
二是定制“大数据”平台。为实现第三方评估结果公开落地，满足消费者获取餐饮单位食品安全管理情况信息的需求，打造了“海宁市餐饮食品信息公示平台”，在该平台上定制“餐饮安全实时等级”模块，用辨识度较高的网络表情包来展示餐饮服务单位食品安全管理评价等级，消费者可以实时查询到餐饮服务单位的基本信息、后厨照片、卫生评价、从业人员健康证持有情况等。 同时，开通手机端微信公众号“食安信”作为网站延伸使用。“餐饮安全实时等级”模块由“第三方”评估督导人员根据现场评估情况实时上传更新，消费者可以在就餐前预先查询目标餐饮单位后厨情况，以核实该店是否符合自己的就餐要求。目前，网站已收录城区餐饮服务单位3189家。
三是建成“一网通”机制。为构建监管部门与第三方之间高效的办公协接机制，建立起第三方发现重大问题报告机制、基层所认领核查反馈机制、科室协调督查抄告机制。完成制定食品安全评估督导服务标准和操作流程，明确由第三方机构以固定周报、月报、微信群直报的形式向监管部门报送工作进展和重大安全隐患。2018年共筛选出连续三次黑脸店169家，全部通报给网络订餐平台下架；将127家具有重大风险隐患的餐饮单位即时通报给属地市场监管所，跟进立案查处76户，罚没款100万余元。逐步形成以“执法监管+第三方+互联网+市场配置”四个维度为支撑的餐饮食品安全治理体系。
四是健全“闭环式”考评。为保证第三方评估公平、公开、公正，制定出台《海宁市餐饮服务单位食品安全评估督导服务绩效考核方案》，以一个季度为一个考核周期，围绕人员配备、工作台账、实地检查、平台录入4块内容进行督查考核。对于督查过程中发现的人员配备不符合要求、违规开展工作、相关评估督导数据整理报送不及时等情况，酌情扣除一定分数，每扣一分，购买服务给付资金扣除相应金额。2018年共开展四次督查考核，“第三方”人员的评估督导情况基本符合餐饮服务单位客观实际，但是抽查发现有个别人员存在违反第三方服务标准作业流程的情况，已扣除相应金额。
三、依托专业化“第三方”推进社会治理共建共治共享的进一步思考
当前，我国的专业化“第三方”评估已在财务审计、工程等领域广泛应用。但在由政府主导的传统社会治理领域发展缓慢。海宁通过在餐饮行业试点培育、引入专业化“第三方”评估督导的实践表明，作为传统服务业代表的餐饮行业正显现出对专业化“第三方”人员业务指导的迫切需求，作为帮助餐饮服务行业整体素质提升的一个可行性手段，助推专业化“第三方”队伍实现“市场化”运作前景广阔，推动经济效益与社会效益融合叠加，实现双赢局面，为经济社会发展大局做贡献。
（一）在治理思维上，应积极融入市场化理念，提升行政效能。围绕“放改服”改革，进一步厘清政府与市场的职能定位，将本该或可以由市场承担的职能市场化，实现“不花钱养人、花钱买服务”。能在很大程度上减少政府在社会治理中的投入，降低行政成本，且帮政府省去了管理人员的繁杂事务，只需管机构即可，在进一步放大监管效应的同时释放了执法力量，使执法队伍真正成为一支地方政府高度信赖的执法力量。
（二）在治理行为上，应积极运用标准化手段，化解政企矛盾。“第三方”的独立性、专业性是其建立社会公信进而满足社会治理需求的关键。因国内社会治理领域“第三方”起步较晚，法律规范、行业建设、评估程序、流程标准等几乎空白，应紧紧抓住国家标准化综合改革试点契机，通过标准固化作业程序、检验程序等，最大程度限制第三方人员工作随意性，约束第三方机构供给行为，让柔性服务跑在刚性执法前，将矛盾化解在日常服务中，让“大事化小，小事化了”。
（三）在治理手段上，应积极依托信息化平台，优化资源配置。秉持市场在资源配置中起决定性作用的原则，依托第三方独立、专业、高效的角色定位，将专业化“第三方”服务成果转化为信息数据实现公开落地，在提升便民服务水平的同时架通社会共治的桥梁，让消费者在充分知情后自由选择，提高自我保护能力，促进市场优胜劣汰，从而推进社会治理对象作为供给侧发生由“要我改”向“我要改”的良性转变。
（四）在治理目标上，应秉持社会与经济协同发展，助推效益“双赢”。专业化“第三方”服务产业发展水平与社会治理成效是相辅相成的。将专业化“第三方”的培育、孵化、做强作为一项地方新兴服务产业来扶持，结合“小微企业成长计划”，给予政策指导、产业引导。深挖专业化“第三方”服务潜力，发挥其紧贴市场主体的站位优势，在服务政府进行社会治理的同时帮助相关企业降本减费、转型升级。积极指导“第三方”运用标准将实践成果转化落地，占领专业化“第三方”领域服务质量的制高点，形成可复制可推广的产业价值，朝着成为地方新兴服务产业“品字标”工程迈进，以第三方产业发展反哺社会治理提效。（餐饮监管科 沈洁）